中共中央今年1号文件明确提出：把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力。如何加快推动新一轮县域经济的大发展，推进我市城镇化战略？围绕这一课题，市政协成立调查专班，于5月上中旬到仙女山、马口、沉湖、分水、田二河、中洲、韩集等乡镇场办事处进行了专题调研，并与市建设局、教育局、民政局、劳动和社会保障局、公安局、卫生局、环保局、国土资源局等市直部门负责同志进行了专题座谈。调查表明，近几年来，我市小城镇建设发展较快，城镇化进程明显加快。但与经济社会发展要求和群众的需求还有较大差距，必须进一步增强责任感和紧迫感，因地制宜发展小城镇，不失时机推进城镇化进程。

一、我市小城镇建设和城镇化进程的现状及主要做法

近几年来，我市坚持“一主三化”的工作方针，把小城镇建设作为推进经济和社会发展的有力杠杆，采取一系列措施，使我市小城镇建设取得较快发展，城镇化水平有所提高。2009年城镇人口44.7万人，城镇化率达到39.9%，比2005年增加3.8%，城镇固定资产投资60.83亿元，比2005年增加43.75亿元，城镇居民人均可支配收入1.23万元，比2005年增加5310元，社会保险参保率99.9%。随着城镇基础设施的改善和经济的发展，一批重点城镇脱颖而出，初步形成点轴状三级城镇体系结构，即以城区为核心，以荷沙、新北公路为两条城镇发展的主要轴线，城区与市经济开发区联片发展，马口作为城区副中心、沉湖作为汉川副中心城市，构成城镇第一级，分水、脉旺等重点城镇和其它一般乡镇为二、三级。通过对城镇结构和层次的逐步调整，城区及重点中心城镇对经济活动的承载力以及对周边地区的辐射力、对农民转移的吸引力不断增加，推进城镇化进程不断加快。

我市在加强小城镇建设、推进城镇化进程中，积累和创造了一些成功的经验和作法，应该充分肯定并坚持下去。

一是科学规划。马口、沉湖、刘家隔、中洲等地近两年已完成规划修编，脉旺、韩集等地正着手修编。马口镇2008年编制了《汉川市马口片城区控制性详细规划》、《汉川市马庙工业园控制性详细规划》以及《白石湖风景区旅游规划》，沉湖镇2009年投入185万元对福星开发区进行了总规和控规的修编，防止盲目、无序和破坏性建设。

二是产业支撑带动。产业的发展为城镇化提供强大的动力，带动人口向城镇转移，城镇化的加速发展反过来对产业发展提供支撑，二者相互促进。沉湖镇坚持工业强镇战略，以工业发展为核心和动力，随着福星集团的迅猛发展，以企带村，以村兴镇，福星集镇面积由原来的不足1平方公里发展到6平方公里，城镇人口由原来的不足3000人发展到3万多人。马口镇推动纺织企业向工业园区聚集，以产业聚集促进园区扩展，以园区扩展驱动小城镇扩张，成为“中国制线名镇”，2005年镇区面积只有4.3平方公里，城镇人口4万余人，2009年城区面积达12.6平方公里，城镇人口7.5万人（其中外来务工一年以上的暂住人口2.6万人），城镇化率近75%。

三是经营城镇拓宽融资渠道。各乡镇引入市场机制，经营城镇的理念不断增加，多元化融资渠道日益拓宽，通过加大城镇基础设施建设投入，吸引农民进城造城，兴建居民小区，推动城镇化进程。田二河镇以政府引导、市场运作、业主开发、资源共享、农民购房、社区接管的模式，盘活存量资产，吸纳社会资金过亿元，开发了7个居民小区，吸引700多户农户向城镇转移。分水镇改造老商业街，开发商业广场，引进中百仓储、中百超市、富迪超市等入驻，增加就业机会1000多个，发展商铺店面200多家。中洲农场兴建西风寺公园、中洲广场等文化娱乐场所，提升城镇文化内涵和品味，吸引农工进城。韩集乡将存量土地招拍挂，土地出让金返还部分作为水、电、路等基础设施建设投入，吸引开发商投资3000万元兴建住宅小区，引进300户农户进城。

四是加强社区管理服务。为了适应城镇人口和城区规模不断扩张的实际，仙女山办事处在2003年按1平方公里，居民3000户（8000至10000人）的标准，以街、巷、河等为界，将原14个居委会、6个城中村调整为16个社区，逐步完善社区基础设施建设和管理服务功能。

五是部门联动推进。各部门发挥职能作用，完善配套政策，积极推进城镇化进程。教育部门对进城务工经商子女上学实现与所在城镇居民同等待遇，免收借读费。卫生部门建立城区、乡镇、村三级医疗网络，每一万人建一所社区卫生服务站，每个乡镇都有一所卫生院，并分期进行了改造，在城镇化进程较快的开发区、马口、沉湖新建医院。公安部门对在城镇有固定住所、有稳定职业和可靠生活来源的农民，根据本人意愿转为城镇户口。民政、国土、环保等部门加强失地农民和城镇居民社会保障、医疗保障、低保以及城镇土地调规、环境治理监管等工作，为推进城镇化创造了条件。

二、我市小城镇建设和城镇化进程中面临的主要问题

我市的小城镇建设和城镇化水平不高，与全国2009年46.6%的城镇化率、全省2008年45.2%的城镇化率相比，城镇化进程相对滞后，分析其存在的一些问题及制约因素，主要有：

1、城镇规划滞后。1984年，我市制定了全市小城镇建设总体规划和各镇的建设规划，1996年至1997年，对市区和小城镇规划进行了两次修编，2005年，对汉川市城市总体规划修编后，全市14个建制镇只有马口、沉湖、刘家隔、中洲完成了新一轮规划修编，由于修编需人力、财力，大部分乡镇仍无修建性控制性详规，导致城镇盲目建设，布局不合理，功能定位不清，低水平重复建设，城镇扩展难度大。

2、城镇建设资金不足。近年来，尽管各乡镇采取各种措施拓宽融资渠道，增加城镇建设投资，但由于市、镇（乡）两级财力有限，小城镇建设资金很难列入预算，银行对小城镇建设贷款较少，土地出让金等政策返还资金难以落实，民间资金潜力挖掘不够，加之免除农业税等惠民政策的实施，取消了对农民建房的种种收费，乡镇财源减少，导致小城镇建设资金匮乏，在道路、污水排放、垃圾处理、文化设施建设等方面配套滞后，严重影响了小城镇的功能发挥。

3、城镇管理缺位。我市城镇建设管理普遍存在人员机构不健全的问题，2005年全市乡镇配套体制综合改革后，除马口、开发区、沉湖设有城建分局外，其他乡镇城建与管理存在无机构、无人员、无职能、无财政经费的状况，城镇建设与管理放任自流，处于失控状态。

4、城镇化内在动力不足。人无业无以谋生，城无业无以繁荣。产业支撑是城镇化的前提条件，是城镇得以不断发展的内在动力。我市60%的人口生活在农村并主要从事农业生产，农业产值仅占全市经济总量的近20%，相当一部分城镇以农业经济为主，经济结构层次低，无区域特色，农业集约化程度不高，非农产业基础薄弱，就业机会少，对农村劳动力的吸纳力弱，城镇化发展后劲普遍不足。

5、城镇化的配套政策不到位。一是乡镇管理经济社会事务的权限大多集中在上级有关部门，乡镇一级有心建设却无力投资，有心管理却无执法权限。二是支持小城镇建设、推进城镇化的政策措施滞后，小城镇发展的环境尚未形成，导致农村劳动力大多数采取半工半农，就业者离土不离乡，农村剩余劳动力只流动不转移，制约了城镇化进程。三是社会保障服务体系建设滞后，进城农民子女上学、就医、生活保障等与城镇居民未能享受同等待遇。

三、加快我市小城镇建设和城镇化进程的建议

城镇化是我国国家发展战略的重要组成部分，是一项艰巨、复杂的系统工程，也是当前和今后较长时期统筹城乡发展的重要任务。为了进一步加强我市小城镇建设，加快城镇化进程，推进我市经济和社会发展，提出如下建议：

1、深化认识，加强领导，大力推进我市城镇化进程。加快推进城镇化，是落实县域经济发展“一主三化”方针，促进新一轮农村经济社会发展的持续动力。党的十五大、十六大、十七大对加快小城镇的发展提出了具体要求，2009年底的中央经济工作会议和2010年政府工作报告更是把推进城镇化建设作为加大经济结构调整和提高经济发展质量的一项重要任务作了具体部署，省委、省政府提出了汉川在城镇化进程中要走在全省前列的要求。小城镇位于农村之首、城市之尾，是实现城乡经济协调发展的桥梁和纽带，是推进城镇化的重要载体。农村城镇化，将放大工业化，有效地促进要素聚集，为工业化加速发展创造条件；将放大城乡一体化，把农村劳动力转移到非农产业，推进农业规模化经营，增加农民收入，加快城乡一体化发展步伐；将放大消费需求，农民变为市民，将大大改变他们的消费心理和消费行为，促进消费量的扩大和质的提升；将放大就业，通过带动服务业和中小企业发展，增加和拓宽就业渠道。据专家分析，我国城镇化每提高一个百分点，直接拉动1000万以上的人员就业，拉动投资需求6.6万亿元，能够替代10万亿元出口。因此，党委、政府要从农村改革的全局和推进经济发展方式转变以及经济结构调整的战略高度，充分认识加快发展小城镇的现实意义，把推进城镇化作为战略举措，纳入重要议事日程，切实加强领导，成立强有力的领导小组和工作专班，研究部署小城镇建设和推进城镇化工作，制定工作方案，抓好指导协调和督办落实，将城镇化率纳入乡镇和有关部门责任目标考核范畴，加快推进城镇化进程。

2、着眼长远，科学制订城镇化及小城镇建设规划。规划是建设的蓝图，是城镇化的基础。必须坚持“科学规划、合理布局、分步实施、分类指导、突出重点、梯次推进”的原则，科学制订实现城镇化的途径，准确定位城镇发展方向。一是科学制订城镇化发展规划，优化小城镇发展的总体布局。城镇化是发展到一定阶段的产物，各地地理位置、资源状况、发展程度不同，因此，要采取“非均衡”发展战略，把推动小城镇上规模、上水平放在加快小城镇建设各项工作的中心位置，对经济实力较强、辐射带动较大的市区和马口、沉湖等重点镇，应集中力量优先发展，将其建设成区域性中心，有条件的要努力发展成为小城市，力争“十二五”期间开发区与主城区人口达到40至50万，建设成中等城市，马口、沉湖人口达到20万左右，形成功能齐全、带动能力强的城镇第一级，沿荷沙及汉江、新北公路带包括分水、脉旺、刘家隔等重点镇为第二级，其他一般乡镇为第三级，形成中等城市、小城市与重点镇、中心镇和其他乡镇有机联系，一二三级城镇统筹协调发展的城镇体系。二是加强小城镇自身规划。坚持分类指导，根据各地地理环境、自然资源、人文环境和产业特色，科学合理地修编小城镇总体规划和建设性详规，针对城郊型、专业市场型、交通沿线型、开发新区型等不同类型的小城镇，充分发挥各自优势，形成各具特色的小城镇。同时，将小城镇环境保护规划列入其中，细化城镇垃圾、污水处理等环保基础设施的建设和布局，实现小城镇建设与环境保护协调发展。

3、改革创新，营造小城镇发展的良好环境。要以制度创新为动力，深化改革，建立有利于市场化运作的政策环境，消除不利于城镇化发展的体制障碍和政策障碍。一是市委、市政府要尽快制订和出台支持小城镇建设、推进城镇化进程的政策文件。二是深化财政体制改革。逐步强化小城镇财政自主能力，根据事权与财权相结合的原则，合理确定小城镇财政上缴基数，逐步建立稳定、规范、有利于小城镇长远发展的财政体制。实行划分税种、核定收支、超收留用的办法，允许镇财政将超收部分接一定比例用作城镇建设。三是深化土地制度改革。在保护耕地和保障农民合法权益的前提下，保证小城镇建设的合理用地。积极探索已进镇落户的农民的承包地、自留地、宅基地的流转问题，探索制定以宅基地换房、以土地经营权换保障的政策，解决进镇农民离土不离乡的问题，鼓励农民向城镇集中，土地向经营大户集中。四是深化户籍制度改革。对凡在市区或城镇有固定住所、稳定职业或生活来源的农民，鼓励他们迁入城镇，并不得收取或变相收取城镇增容费。同时，户籍制度必须与其他改革配套，消除原先依附在户籍制度上的城乡不平等待遇，在小城镇居住的农民，在子女入学、参军、社保和就业等方面应享受与城镇居民同等的待遇。五是深化城镇社会保障制度改革。对进城落户之后愿意放弃农村承包地的农民，在养老、医疗、失业保险、最低生活保障等方面与其他城镇居民一视同仁，解决进城农民的后顾之忧。

4、加强管理，理顺小城镇管理体制。要按照“依法下放、能放则放”的原则，实行“扩权强镇”，赋予重点镇、中心镇必要的、独立的行政管理权限。建议恢复重点镇、中心镇城乡建设管理机构。同时按1平方公里、居民3000户（8000至10000人）的标准，建立新型社区，逐步完善社区管理、服务功能。

5、产业兴镇，增强小城镇的集聚功能。工业是小城镇快速发展的重要实现形式。要以“二线三区”为重点，以工业园区为平台，走新型工业化道路，通过小城镇的工业化来推动农村城镇化。新上项目应一律进入工业园区，存量项目逐步转移，可突出重点、分期分批引导中小企业向辐射作用比较明显的小城镇集中。为鼓励企业跨行政区域向重点镇集聚，市委、市政府要做好协调工作，处理好重点镇与周边镇、镇与村之间的利益关系，对一些入镇企业实行迁出地和引进地产值分列、税收分成、土地置换等方法。应大力推行标准厂房出租制，不但可以集约节约用地，而且可以大大减小中小企业的投资成本，从而加快中小企业向小城镇集中的步伐。同时，按照“一镇一业”、“一镇一品”的产业发展思路，因地制宜，分类指导，推进农业产业化，发展文化、商贸、旅游、服务业，建立回归创业园，吸引外出打工农民回乡创业，为更多农民创造就业机会，促进农村人口转移，实现一二三产业协调发展。